营改增税制改革的经济效应与政策建议
点击数: 2473   录入时间:2014/1/22

     “营改增”作为一种“上下互动”型的改革,在2012年时仅有12个省、直辖市和计划单列市进行试点,20138月才推向全国。时间短、行业少使得现有的数据难以从“营改增”两年的进程中对之进行总体的、全面的评估,更难以展现出“营改增”所具有的政治、经济与社会意义及影响。《上海经济发展报告(2014)》“关于营改增改革问题深化研究”课题组根据理论与实证的推演及国际比较,就“营改增”对中国税制改革的影响提出如下观点:一是从长期看,“营改增”在降低企业税负的同时会增加政府的税收收入;二是“营改增”作为一项重大制度创新,将产生包括推动就业、转变经济发展方式等在内的诸多联动波及效应;三是应该通过一系列的政策“组合拳”把“营改增”的效应发挥到最大。

 

  “营改增”与税收结构

 

  和经济增长关系的实证研究

 

  上海和全国的实践表明,“营改增”对服务企业有明显的减负效应,对于国家财政而言,从短期看,会降低政府税收收入,但如果放眼长远,政府的税收反而会增加,这也是“拉弗曲线”所要表达的核心思想。

 

  在经典的“拉弗曲线”中,决定税收收入总额的因素,不只是税率高低,关键要看税基大小。提高税率不一定都会使税收收入增加,有时反而会减少税收收入,主要原因在于经济主体的活动能力。税率过高,税收负担加重,经济主体的活动受到限制,削弱工作和投资的积极性,会造成生产下降趋势,企业的数量规模自然减少,导致税基降低。要恢复经济增长势头,扩大税基,就必须降低税率,只有通过降低税率才可以鱼与熊掌兼而得之—收入和国民产量都将增加。“拉弗曲线”描述的是长期经济条件下税率对税收和经济的影响。在短期,各项政策从制定到实施,再到结果,具有一定的“时滞性”。正是这种“时滞作用”,使短期虽然税率降低、税基逐步放大但税收降低。

 

  国际经验表明,单纯“减税让利”的低税负政策与经济增长之间并不存在绝对的反向关系。各国在推进税收制度改革方面,在减税前提下,更注重通过税收的结构性调整,激发企业经济活动能力。从各国实施增值税的经济发展背景看,由于营业税存在重复征税的弊病,而当一国需要大量投入去刺激经济增长,同时经济发展又要求加强专业协作的时候,营业税势必对投资产生较大的扭曲性,不利于专业化发展,在这种情况下,必须要用增值税来取代营业税,以刺激经济发展。

 

  中国的“营改增”政策试点,不仅降低了服务业的整体税负和专业协作,更为重要的是,二、三产不同经济主体间由于税种不同而限制了经济活动的问题得到了解决,降低制造业的税负,从而提高了三产内部和二、三产之间各个专业领域的工作和投资积极性,促成生产和服务协同发展的格局。

 

  “营改增”带来的波及效应

 

  实践表明,“营改增”已经取得一定的预期效果,包括避免重复征税、实现结构性减税等,形成生产性服务业与制造业以及生产性服务业内部的良性互动,推动服务经济向纵深发展等。从理论层面剖析,“营改增”所具有的税收中性原则将有力地推动生产性服务业从制造业中分离出来,促进市场分工,促进服务外包,随着“营改增”进一步深化扩围,还将并入更多的行业,打通更多的环节,纳入更多的地区,从而实现改革效应的最大化。

 

  在征收营业税情形下,生产环节越多,该生产链条上企业被重复征税的次数就越多,企业整体税负就越重,因而营业税不利于产业链的分工与细化,同现代化大生产体系所要求的“迂回生产”相悖。改征增值税后,这一弊端得以消除,生产链将按效率原则重新予以构建,资源的配置将更为合理,企业核心竞争力会大大增强。

 

  另一方面,“营改增”还会带来波及联动效应。一是企业分工细化,更加专注于主营业务,核心竞争力逐步提升。二是生产性服务企业从数量到质量都得到明显改善,产业结构逐步优化,制造业和服务业的产业融合不断深化。三是各种新型生产性服务业逐步兴起,按照效率原则或嵌于企业内部或独立出来,推动制造型企业由“加工制造”向“服务制造”转型。四是中小企业有了更广阔的发展机会:一方面各类小而专的生产性服务企业蓬勃涌现,另一方面传统的中小型制造企业也买得起专业化服务,从而提高了这些小企业的竞争能力。从长期看,企业数量的增加将带动就业并产生直接的收入效应,而收入效应也将通过刺激内需为整个生产体系注入正能量。这是一个典型的良性正反馈过程,其结果是企业投资信心增加,税基扩大。五是服务贸易企业的发展有助于降低中国企业“走出去”的交易成本,减少企业在国际市场竞争中的风险。六是减负后的企业投资意愿会有所增强:首先企业业务扩张会增加企业投资意愿,其次增值税可抵扣直接刺激某些企业在固定资产上的投资,再次整体经济生产效率的提高也逼迫企业在技术改造、创新研发等方面加大投资力度。

 

  如果在一个长周期内审视,可以发现上述种种变化一方面会优化整个经济体系的生产结构,使得生产体系更加网络化、弹性化和融合化,从而提升整个经济体系的生产效率,成为经济增长新的动力源;另一方面,大量中小企业的蓬勃发展也将有力地刺激新城镇化战略向纵深展开,特别是依托大型城市的新城镇将首先从中受益,最终将推动中国经济发展方式实现根本性转变。

 

  从长期看,经济将变得更加富有活力,这也就意味着税基的进一步扩大。因此,尽管从短期看政府的税收收入可能会有所减少,但长时期内税收收入一定是会因此而增加,“营改增”税制改革将成为打造中国经济升级版的强有力的催化剂。

 

  “营改增”是中国新一轮改革起点,具有“牵一发而动全身”的重要意义。

 

  首先,“营改增”改革是基于分步推进扩围的策略选择。最近,“营改增”已拓展至铁路运输和邮电通信业;接着改革试点范围还将扩大到建筑业、转让无形资产、文化体育业等行业,将能够按照标准方式征收增值税的行业尽可能都纳入到试点范围;最后对不宜按照标准方式征收增值税的金融保险业以及生活性服务业(如娱乐业、餐饮业等)等难度较大的行业暂时采取简易征收方式,从形式上基本将全部行业都纳入增值税范围。

 

  其次,“营改增”改革的战略意图是要推动服务经济和实体经济发展。1994年推行的第一轮“营改增”改革,目的为了解决财政包干制所带来的中央财政困难问题,上一轮制造业的“营改增”,直接促进了中国制造业的分工细化,而本轮“营改增”宗旨在于推动服务经济的发展。“营改增”的中性特征从制度层面解决了影响服务业发展的税收瓶颈问题,对结构转型和发展方式转变具有深远影响。同时,大幅度减税效应促进了中小服务企业的发展,客观上也提高了制造业的竞争力。

 

  第三,“营改增”会倒逼政府职能转变。目前改革试点的“1+6”行业领域主要涉及原营业税9大类中的“1.5个行业”,涉及税额仅占9大类营业税总额的不足一半,由此导致抵扣链条不系统、不完整,抵扣项目较少,部分现代服务业试点企业出现税负增加等问题。同时,更为重要的是,“营改增”将影响当前中国的财政管理体制。“营改增”局部试点可以暂时不改变财政管理体制,但在“营改增”扩围以后,如何保证中央财政和地方财政收入的合理分配成为考验改革成功与否的重要标准。不论怎样,“营改增”都会倒逼中央和地方政府的财政体制改革,并进而深刻影响行政管理体制的全面改革。

 

  “营改增”扩围后税收

 

  与经济增长的趋势预测

 

  1994年,中国启动了生产型增值税制度改革,并形成了生产型增值税和消费型营业税并存的格局。自1994年生产型增值税改革以来,中国税制改革形成了当时中国经济正处于投资和消费双膨胀状态,消费型增值税对投资具有刺激效应,与当时实行的紧缩政策不一致,采用生产型增值税能够抑制投资需求,有利于抑制投资膨胀。本文对上海1994-2011年中生产型增值税制度改革与区域经济增长的关系进行的经验检测表明,二者之间存在着一定的规律性演变特征。

 

  1995-1999年:生产型增值税运行初期。税收增长率虽基本高于GDP名义增长率,但总体趋势逐年下降,其中,1999年年税收增长率下降到最低点,且低于GDP名义增长率。此阶段表现出税收政策调整的“时滞性”,周期大约为5年,其中第四年为时滞效应的最低点。1999-2008年:生产型增值税运行成熟期。GDP与税收增长率开始保持一致,两者整体呈逐年稳步上升趋势。且总体上税收增长率逐渐超过GDP增长率。此阶段前期税收政策调整的“时滞效应”已结束,改革红利开始充分释放,周期为10年左右,税收结构优化与经济增长的正效应充分体现。2008-2011年:生产型增值税运行后期。金融危机开始后,受到宏观经济环境影响,税收增长出现显著下滑,增长率未能延续之前的高增长态势。同时与GDP增长率差距逐步缩小,说明分税制改革红利完全释放出来,需要新的税收改革制度推进。2011-当前,“营改增”调整初期。通过对经济增长和宏观税负之间的关系进行回归分析,发现税负对数和经济增长率呈现较为显著的负相关关系,这也与理论预期一致,即现阶段上海市宏观税负对经济增长产生了负面影响,税负水平的降低将对经济增长带来正面影响,即“营改增”通过结构性减税在短期确实可以促进经济增长。

 

  目前中国“营改增”仍处于试点阶段,根据国务院部署,2014年将继续扩大试点领域。这意味着全国有越来越多的企业将参与到“营改增”范围之列。我们以1994-2011年上海生产型增值税调整与经济增长的经验检测作为参考依据,模拟出2011年到2025年上海“营改增”政策与经济增长的长期趋势。结果显示,在经历了2012年“营改增”之后的迅速回落后,2013年上海经济增长与税收收入的增长速度将开始逐渐走出下降通道,进入回升阶段,其间会出现部分波动,预计在2014年下半年呈现稳健上升趋势,这种趋势将持续到2020年,在“营改增”的政策红利带动下,上海的经济增长和地方税收增长将实现同步。

 

  进一步深化税制改革

 

  的政策建议

 

  1.以“营改增”为契机,加快推进房产税、资源税改革,完善中央地方财权事权相匹配的财政体制。“营改增”后地方政府的主体税种将是房产税、资源税等。但目前这两个都是小税种,体量上无法和营业税相比,且资源税具有较强的区域性,对资源贫乏的中东部地区几乎没实际贡献。因此,从实际操作层面,建议把调整增值税共享比例和完善房产税、资源税改革结合起来,在保证地方财政收入不因改革受影响的前提下,加快培育房产税和资源税,并根据地方税收变化,适时调整增值税共享比例和完善中央对地方的转移支付制度。

 

  2.简化增值税税率档数,设立基准税率和一档浮动税率。增值税从消除重复征税上是中性的,它向服务业扩围,可以消除原来两税并存对服务业的抑制。但如实行过多档次的税率,带来的不仅是税收征管的复杂性,实际上还是维持行业税负不均衡的经济运行扭曲状态,也没有发挥增值税应有的中性作用。从国际来看,澳大利亚、新西兰实行的都是一档税率;欧洲实行传统型增值税,也只有两档税率。从长期来看,多档税率会影响下一步改革和国家经济运行。中国目前采用17%11%6%3%四档税率确实太多,建议参照国际通用做法,设立3%为基准税率,同时对于一般纳税人采取5%6%的一档浮动税率,保证绝大多数企业税负水平降低。

 

  3.建议对中西部地区采取五年过渡期的固定补偿机制。短期内“营改增”对地方财力会带来压力和影响,一是在“营改增”政策转型期地方财力面临减少的压力,二是试点纳税人增加税负部分进行阶段性补贴也会增加地方财政负担。这“一减一增”给地方政府带来了双重压力,可能会在一定程度上影响地方政府推行改革的积极性。特别是对于广大中西部地区而言,短期内减税对区域财政收支的压力更大;中期来看,地方上通过“营改增”这一制度红利实现经济增长的“过渡期”也会更长。因此,要真正打消中西部地方政府顾虑,稳妥地解决中西部地区“过渡期”的财政收入减少问题,发挥其积极落实中央改革政策的主动性,就必须更有针对性地设计好中西部“营改增”中“过渡期”的政策,把对东部“先征后返”的“事后补贴行为”提前到专项预算形式的“事前补偿机制”,并按实际需要设定5年的补偿周期。

 

  4.建议在东部地区率先推行增值税和个人所得税的联动改革。“营改增”前期试点行业的主要运行成本依次为:人工费、差旅费和办公场所租赁费,这三大成本占企业运行总成本的60%80%,其中服务业的能级越高,人力资本的比重就越大,但按目前规定,这三部分不能抵扣。因此建议通过增值税和个人所得税的联动改革机制,解决当前“营改增”成本结构“倒挂”现象。对于东部发达地区,在继续全面推进“增值税”改革同时,可针对政府财力状况和优先发展的服务业顺序,选择若干个行业进行个人所得税联动改革,如金融服务业、咨询服务业等,以实现“增值税”和“所得税”的双重调节作用,更好地为扩大企业税基的数量和质量服务。

 

(本文系上海社会科学院“关于营改增改革问题深化研究”课题组研究部分内容。作者沈开艳系上海社会科学院经济研究所副所长,杨亚琴系上海社会科学院智库科研处处长,陶纪明系上海发展战略研究所副所长,汤蕴懿系上海社会科学院学科科研处副处长。) 

 

                                                                                                                      (源自《东方早报》2014121)