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以问题为导向,完善保障纳税人权利的法律体系
录入: caoming       点击数: 2514      录入时间:2014/10/25 20:15:22
 

    在建设法治中国的形势下,我们应以修改宪法、制定税收基本法为切入点,修改立法法、税收征管法、预算法,围绕税款征收、税款使用、税收征管和涉税救济等环节全面完善纳税人权利的法律保障,从根本上推动相关部门职能转型,促进征税权主体与纳税人主体的法律遵从与和谐统一。

    根据宪法、立法法、预算法、税收征管法、监督法、审计法、处罚法、复议法、强制法、诉讼法和信息公开条例等相关规定,我国纳税人权利主要包括两个方面,一是纳税人的一般权利,包括纳税义务的法定权、税法制定的参与权、税款使用的同意权、公共服务的监督权等。二是纳税人的具体权利,包括知情权、保障权、救济权等。随着中国特色社会主义法律体系的初步形成,纳税人的合法权利得到进一步明确。笔者认为,我国现行法律体系给纳税人权利的法律保障提供了总体框架,但是在具体内容方面尚存一些缺失。在建设法治中国的形势下,需要跳出单一部门的局限,以纳税人为中心,认真研究我国纳税人权利法律保障的现状,以问题为导向,完善保障纳税人权利的法律体系,促进社会管理方式的调整,实现征纳关系的和谐。

    我国现行法律体系在纳税人权利保护方面的缺失

    第一,在税法制定方面,主要是税收法定不足,程序保障缺失。

    比如,宪法在确定公民有依照法律纳税的义务时,未明示税收法定的内容。这个问题已成为我国目前难以彻底做到依法治税的原因之一。

    在提案权方面,立法法第五十七条规定,行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门可以向国务院报请法规立项,但人民代表是否享有提案权则未予提及。

    在参与权方面,立法法第五十八条规定,行政法规在起草过程中可以采取座谈会、论证会和听证会等形式听取意见,但不是必经程序,且对征求意见的范围、过程和结果等均缺乏明确要求。

    第二,在税款征收方面,税收征管法赋予纳税人很多相应的权利,但是有不少未明确的地方。

    在知情权方面,关于知情的范围、告知的质量、咨询的程序都缺乏明确的规定。比如,告知渠道不够丰富,告知内容不够具体,告知的及时性和准确性缺乏制度保障,以致纳税人在办税过程中浪费人力、物力和财力的现象时有发生。由于对纳税咨询没有明确的程序、要求和责任,如果税务机关对纳税人在适用税收政策过程中的具体业务咨询不予受理、不予回复或答复不及时,纳税人很难保障自己的咨询权利。

    在选择权方面,纳税人受到很多条件限制。比如,税收征管法第二十六条规定,纳税人可以直接到税务机关办理纳税申报,也可以选择邮寄、数据电文或者其他方式办理。但税收征管法细则在第三十条中增加了需经税务机关批准的前置条件。

    在退税权方面,也存在一些问题。比如,退税期限与追征期限不平衡。税收征管法规定,纳税人超过应纳税额缴纳的税款,可以自结算缴纳税款之日起三年内要求退还;而纳税人因计算错误等原因未缴或者少缴税款,累计在10万元以上的,追征期可以延长到五年。另外,退税抵扣的规定不周延。税收征管法细则第七十九条规定,纳税人既有应退税款又有欠缴税款的,税务机关可以将应退还税款和利息先抵扣欠缴的税款;抵扣后有余额的,退还纳税人。但是,对于既有应退税款又有当期应缴纳税款的,则没有提及是否可以抵扣当期应缴纳的税款。关于退税的情形法律规定也不严密。税收征管法第五十一条对于纳税人多缴税款的退还列举了两种情形,一个是纳税人自己发现的,一个是税务机关发现的,而对外部审计等第三方发现的情形未提及。

    第三,在税款使用方面,关于预算的口径、审批、责任和监督都存在法律规定方面的缺失。

    关于预算口径,宪法、预算法虽然确立了人民代表大会审查和批准政府预算和执行情况的制度,但是未明确预算编制的完整性原则,因而纳税人对税款使用的监督权并未获得根本上的保障。在实际工作中只有一部分公共收支被纳入预算管理,国有资本运营预算和社会保障预算目前仍在行政系统运作,尚未进入人民代表大会的监督和审议范围。

    关于预算审批,我国现行预算审批制度为综合审批的方式,要么一次性全部通过,要么全部不通过。但是预算法未对可能否决预算草案的情形作出相应安排,也未赋予修正权。预算法第五十三条规定,在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入,可以进行预算调整。由于预算法对特殊情况并未明确,尽管预算调整仍履行人大审批程序,但是实际主导权却在行政系统。此外,财政资金在科目间调节空间很大,许多部门预算和超收收入未纳入人大审批范围,转移支付尚缺制度性规定。

    关于预算责任,预算法和财政违法行为处罚处分条例将预算违法行为局限于内部行政追究,而且仅有责令改正、警告通报、行政处分三类追责措施,存在违法行为归类简单、责任形式单一、惩罚力度过轻和可操作性差的问题。

    关于预算监督,我国尚未从宪法、预算法的高度规定各种赋税和一切公共收支应当公布的原则。虽然国务院政府信息公开条例、财政部关于进一步推动地方财政部门政务公开的意见等制度作出了相关规定,但一个民众知悉、参与和监督政府预算的制度化平台始终未能成形。

    第四,在涉税救济方面,包括立法环节的救济、执法环节的救济、司法环节的救济,或存在制度空白,或遭遇机制的瓶颈。

    首先,立法环节存在的问题。

    关于立法审查制度,宪法第五条规定,一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。但是,如何落实该规定还有制度的死角。比如宪法第六十二条规定,全国人大有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定,但未提及如果全国人大制定的法律与宪法相抵触时怎么处理。

    关于立法监督责任,立法法、监督法和法规规章备案条例等从备案、审查和处理等角度,对立法环节的审查和监督作出规定,但是均未明确审查监督主体和被审查监督主体相应的法律责任。更重要的问题是,现行制度未规定由谁来追究责任。

    关于立法监督机制,比如,监督法第二十条规定,各级人大常委员会听取的预算执行情况报告、审计工作报告及审议意见,各级政府对审议意见研究情况和执行情况的报告,应向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。但是这个监督机制存在一个最大的问题是审计部门缺乏独立性。比如,审计法第二条规定,审计机关由各级政府所设立,其并不是直接对人大常委会负责。

    关于行政救济的依据,税收征管法在规定纳税人享有知情权、咨询权和陈述权等具体权利的同时,未对应地明确税务机关应履行的义务和责任,使纳税人在寻求行政救济时无所依凭。比如,税务机关政策变更未及时告知或者对咨询请示未及时回复,由此导致纳税人未及时履行纳税义务的责任如何厘清?税务机关对纳税人陈述和申辩是否应有记录和复核等程序?如果纳税人提出的事实、理由或者证据成立,纳税人能否提出调整税务决定的申请?税务机关在作出税务决定前如果拒绝听取当事人的陈述、申辩,其税务行政决定是否有效?这些在税收征管法中都是空白。

    其次,执法环节存在的问题。

    执法文书不够规范。行政复议法实施条例第十七条规定,行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。但是,现行执法文书中救济权益的告知有缺失,未形成衔接行政执法与行政救济的重要枢纽。

    救济力量比较分散。投诉、举报、信访、复议和舆情分别归属不同部门管理,并且,各救济渠道自行受理、处理和办结,不受独立的管理部门监督。

    再次,司法环节存在的问题。

    在违宪审查方面,按照宪法规定,人大常委会既要监督宪法的实施,又要制定、修改和解释法律。而立法法和监督法均未明确法律的制定者由谁监督和应负什么法律责任。宪法中规定,中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。如果立法机关及其工作人员违法失职,制定的法律与宪法有冲突,那么接受申诉、控告或者检举的国家机关仅是立法机关自身就不合适,因为,任何人都不能当自己案件的法官。在这方面司法的违宪审查未能成为一个有效的救济途径。

    在行政诉讼方面,行政诉讼法第五条规定,人民法院审理行政案件,仅对具体行政行为是否合法实施审查,却将对行政机关的抽象行政行为的审查处理排除在外。而抽象行政行为针对的对象广泛,且反复适用,产生的影响要远大于具体行政行为。行政诉讼法第五十三条规定,人民法院在审理中认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院部、委制定、发布的规章不一致的,以及国务院部、委制定、发布的规章之间不一致的,由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。但未提及发现规章与法律不一致、法律与宪法规定不一致的情形。

    在司法解释方面,我国立法法规定,法律的解释权属于全国人大常委会,至于法规、规章的解释权则没有提及。而1981年全国人大常委会出台的关于加强法律解释工作的决议规定,属于审判或检察过程中具体应用法律、法令的问题,由最高人民法院或最高人民检察院进行解释。不属于审判和检察过程中的其他法律、法令的具体应用问题,由国务院及主管部门进行解释。实际情况是,有解释权的全国人大常委会由于自身经验和会期制度很少行使该权力,而基于大量司法实践的最高人民法院有能力弥补立法解释的不足,但是其作用仅及于审判过程中。司法解释未能形成对行政解释的有力制衡。

    围绕问题,完善对我国纳税人权利的法律保障

    在完善宪法方面,建议通过宪法修正案的方式,从权益法定和义务法定两个角度夯实纳税人权利的宪法基础。可以在宪法第五十六条的基础上增加两项原则规定,即明确纳税人在参与税收立法和监督税款使用方面的基本权利。也可以在宪法的公民基本权利与义务章节中补充相应内容。比如,税收的开征、停征、减税、免税及使用必须依照法律规定;没有法律依据的,不得要求缴纳税款,不得任意使用税款;税收制度必须公平、合理,同等条件的纳税人应当负担相同税收等。还可以另设专章对财税制度作出规定,补充税收要素法定、税收程序法定、立法权限法定、预算口径法定、预算公开法定等条款。

    在制定税收基本法方面,应该加快制定税收基本法,使之成为税收领域承上启下的基础法律,弥补宪法与其他单行税收法律之间衔接的空白。税收基本法应以征纳双方的权利义务为调整范围,进一步明确税收立法的原则、税收执法的原则、税法解释的原则、税收立法的权限、税法执行的权限、征纳主体之间的权利义务、税收法律关系的设立、变更和终止等内容,为税收征纳关系中的基本问题提供明确的法律支撑。

    在修改立法法方面,应强调立法机关拥有税收立法专属权,并据此消除税收立法领域所谓基本制度和部分事项的模糊空间。要明确授权立法的目的、范围、时限、程序和责任,确定授权立法经过实践检验后升级为法律的规定情形。要细化人民参与立法活动的途径和形式,通过建立税法提案公开、听证辩论公开、表决结果公开和效果评估公开等制度有效弥补代议制的不足。要加强立法的备案审查机制,明确立法环节的要求和责任,健全合法性审查的制度机制。要规范法规和规章的立法程序、解释程序、修改程序和废止程序,拓宽纳税人、基层执法者和社会中介意见表达的渠道。

    在修改税收征管法方面,应该明确纳税服务的地位、作用和原则,围绕保障纳税人权利明确税务机关具体的义务。比如,为了保障纳税人的知情权,不仅要规定税务机关应当宣传政策、告知程序、提供咨询,而且要明确应该如何做以及不这样做应负什么责任。为了保障纳税人的选择权,不仅要允许纳税人选择申报纳税方式,而且允许选择行政救济途径、税务登记地点和办税服务渠道等。为了保障纳税人的退税权,不仅要使退税期限与追征期限基本保持平衡,而且针对不同的退税情形和抵扣处理作出合理的规定。为了保障纳税人的代理权,不仅要明确税务代理人的地位和作用,而且要扩大税务代理的范围,加强对税务代理行业的管理。

    在修订预算法方面,应健全预算管理体制,规范预算编制办法,改进预算审查制度,约束预算超收使用,扩大预算公开,加强预算监督。

    在完善其他制度方面,应完善税务听证制度,降低实施具体行政行为前申请听证的门槛,在重大案件审理和重大行政决策机制中设置听证的必经程序。应改进行政复议制度,提高复议机构的独立性,减少复议前置的适用情形。应发挥司法制衡作用,试点建立税务法院,完善违宪审查制度等。还要提升税务代理管理制度的法律层级,推动审计部门直接隶属人大部门等。

 

(源自《中国税务报》2014730  施宏