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借鉴法院执行经验 完善抵税财物拍卖机制
录入: caoming       点击数: 2675      录入时间:2014/4/19 2:48:22

抵税财物是指税务机关依法实施税收强制执行而扣押、查封或者按照规定应强制执行已设置纳税担保物权的商品、货物、其他财产或者财产权利。抵税财物强制执行主要指通过拍卖、变卖抵税财物,以拍卖、变卖所得抵缴税款、滞纳金的行为。现行抵税财物强制执行相关规定存在一些问题或空白,应借鉴司法执行经验,完善抵税财物强制执行工作模式,为解决执行难问题和防范执法风险提供制度保障。


现行抵税财物拍卖、变卖程序存在的主要问题

在税收征管领域,“执行难”问题普遍存在。法律赋予税务机关可以独立行使税务强制执行措施,也就意味着在面临执行难题时,税务机关应穷尽法律赋予的执行措施包括拍卖、变卖抵税财物来保证国家税款的应收尽收。但在实际征管过程中,税务机关却较少行使该项权力,特别是实施对抵税财物的拍卖或变卖。当然,这其中主要原因是纳税人主动履行义务或其无财产可供执行,但关于税务机关强制执行的规定过于原则、缺乏可操作性是一个重要原因。

税务强制执行措施主要包括两种:一是书面通知开户银行或其他金融机构从存款中扣缴税款、滞纳金等;二是扣押、查封、依法拍卖或者变卖价值相当于应纳税款的商品、货物或其他财产,以拍卖或变卖所得抵缴税款、滞纳金等。从存款中扣缴税款、滞纳金以及扣押、查封抵税财物的程序规定相对清晰。

现行法律对抵税财物拍卖、变卖的规定主要集中在行政强制法、税收征管法及其实施细则、《抵税财物拍卖、变卖试行办法》(国家税务总局令第12号,部门规章,200571日起施行,下称抵税办法)中。税收征管法及其实施细则对抵税财物范围、可以采取强制执行措施的情形等实体方面有较为清晰的界定,抵税办法则从程序方面对税务机关如何实现强制执行措施以及执行过程应注意的事项进行了规定。这四个文件是税务机关强制执行抵税财物的主要依据。但是,作为程序方面主要依据的抵税办法,规定相对过于原则,且部分规定已与形势发展脱节,存在较大的操作难度,因此抵税财物强制执行制度亟须优化完善。

对税务机关如何选定评估、拍卖、变卖机构缺乏规范。抵税办法仅规定了拍卖应由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区市的人民政府指定的拍卖机构进行,变卖则委托当地的商业企业进行。这实际是对参与抵税财物拍卖、变卖工作机构的资质进行了规定。但据了解,依法设立的评估机构数量庞大,市政府或区政府指定的拍卖机构一般也有多家,商业企业更是不计其数。如何在保证公开、公平、公正又防止发生廉政风险的前提下,从这些符合条件的中介机构中选定最后委托的评估、拍卖、变卖机构,抵税办法并没有相关规定。并且,当税款征收工作进入到对被执行人的财物进行强制拍卖、变卖以抵缴税款的阶段,税务机关和被执行人之间的对抗性将远大于合作性,双方对相关事务协商一致的可能性并不高。因此,如果仅由税务机关依职权从有资质的评估、拍卖、变卖机构中指定,则难免给被执行人留下猜疑空间,甚至给少数腐败行为留下寻租空间。而在笔者看来,这一自由裁量权对于税务机关顺利完成抵税财物的拍卖、变卖并无必要。

现行规定无法规避拍卖行业的不正当现象。近年来,拍卖行业中围标、串标以及拍卖公司与竞拍人之间相互串通现象时有发生,但从税收征管法到抵税办法的一系列规定中,均没有明确税务机关对拍卖、变卖机构的监督权。即便是法律赋予了税务机关这样的权力,在社会分工日益精细化的今天,其专业性也大大超出了税务机关工作人员的能力范围。由税务机关来从事相关监督工作,很容易出现有心无力的无奈。

拍卖和变卖的转换制度过于僵化,降低了执行效率。抵税办法第五条规定“税务机关按照拍卖优先的原则确定抵税财物拍卖、变卖的顺序”,在第三十三条进一步规定了对不遵守拍卖、变卖顺序行为的严厉罚则,由此确立了“拍卖优先”的制度。按照相关规定,对于一般抵税财物,至少需要经过一次流拍才能转成变卖程序,对于不动产和文物,则需要两次流拍才能转为变卖。而从拍卖转变卖以后,由于受托机构不同,税务机关至少需要从头开始再走一遍程序。因此,如果拍卖不顺利的话,从税务机关决定拍卖、变卖抵税财物,到该抵税财物最终变现,将需要数月甚至更长的时间,不仅拖延了执行周期,降低了执行效率,增加了执行成本,同时也可能损害国家和被执行人的利益。

抵税办法关于变卖的规定缺乏现实操作性。抵税办法规定无法委托拍卖或不适于拍卖的抵税财物,可以委托当地的商业企业代为销售或责令被执行人限期处理以及在前两者无法实施的情况下,由税务机关进行变价处理,即进行变卖。但随着经济的快速发展,传统意义上的全功能型商业企业已几乎消失殆尽,绝大部分演变为平台提供型企业,目前的商业企业经营模式难以为抵税财物提供高效快捷和规范的处置通道。责令被执行人限期处理或税务机关进行变价处理更是难以实施。

法院拍卖、变卖执行工作相关经验及发展趋势

法院系统拍卖、变卖民事领域执行标的物的工作开展极其频繁,相关经验也十分丰富,其采用的工作方式的合法性、可靠性和可操作性均经过了实践的充分检验,因此具备较高的参考价值。下面以深圳市法院系统为例介绍法院执行工作相关经验及发展趋势。

一是公开、公正、快捷地选定评估、拍卖机构。除土地和不动产另有规定外,深圳市中级法院定期在法院组织公开摇珠,从已认定的名录中选定各个标的物评估、拍卖的承办机构,拍卖机构代表、法官、当事人和法院纪检部门到现场监督摇珠过程。法院通过放弃“依职权指定”这一权力的方式,有效地提高了当事人对于机构选择的信任度和认可度,减少了执行环节的争议,提高了执行的效率和执行结果的稳定性。

二是有效监管拍卖机构的拍卖行为,避免拍卖中的不正当现象产生。对于如何监管拍卖机构的行为,法院系统也经历了从“自己动手”到“专业外包”的转变。2012年底,广东省高院、广东省经信委和广东省国资委联合发文,要求深化司法改革,改革的主要方向是确立统一的涉诉资产交易平台,由涉诉资产交易平台接受人民法院委托,负责对标的物挂牌和拍卖的全流程跟踪与过程监控。拍卖机构接受人民法院委托后,进入到该统一的涉诉资产交易平台上进行司法拍卖,并接受平台方对拍卖信息发布、竞卖登记、拍卖组织等全过程的监督。目前,已有两家单位将被确定为深圳市涉诉资产统一交易平台。

完善抵税财物拍卖、变卖工作模式的建议

通过上述分析可知,税务机关完全可以借鉴当前法院系统执行工作的有益经验,完善抵税财物的拍卖、变卖工作模式。

一是通过公开、随机摇号的方式,从符合条件的评估机构中选定抵税财物评估机构,从拍卖机构名录中选定抵税财物拍卖机构。拍卖机构的候选名单仍可以沿用抵税办法的规定,即由财产所在地的省、自治区、直辖市的人民政府和设区市的人民政府指定的拍卖机构进行拍卖。当候选名单中的机构多于一家时,应在保证公开、公平、公正的前提下,选出最终承担拍卖、评估抵税财物任务的中介机构。通过比较,笔者认为可以采取摇珠的方式。因为摇珠方式已普遍应用于彩票行业、法院选定中介机构等,其公正性、公开性具有较高的社会认同度,并且相比抽签等传统方式,公开摇号更透明、高效、公正,它能有效挤压选择过程中权力寻租的空间。

确定通过摇珠方式选定中介机构后,就面临谁来组织摇珠的问题。如果由税务机关自行组织摇珠,可能难以取得被执行人的认可,因为在抵税财物评估、拍卖时,税务机关属当事一方而非中立第三方,自行组织摇珠有“既当运动员又当裁判员”的嫌疑。因此,笔者建议税务机关委托法院通过摇珠方式代为选定个案评估、拍卖机构。法院作为具有审判权的司法机关,法律赋予了其中立性和独立性地位,由其组织摇珠确定的结果更能为被执行人认同。

二是引入第三方作为统一拍卖平台,避免传统拍卖方式公开性和透明度不高、执行效率偏低的弊端,实现抵税财物价值的最大化。所谓第三方统一拍卖平台是指接受税务机关的委托,对拍卖机构拍卖抵税财物过程进行全程监督的中立机构。目前,广东省法院系统的统一拍卖平台主要由国有产权交易所或当地拍卖协会担任。拍卖平台方的从业人员相对税务工作人员来说,对拍卖行业更为了解,更具备鉴别拍卖机构相关行为的合法性和合理性的专业能力。一旦引入统一的拍卖平台,拍卖机构发布拍卖公告、组织拍卖以及确认成交等拍卖全流程均纳入平台方的监管之下,相关公告及结果也通过平台方的信息渠道同步向社会公布,这可以有效地避免目前拍卖行业存在的一些不规范现象。另外,统一拍卖平台的社会影响力较一般拍卖机构更大,社会关注度更高,拍卖信息通过交易平台的渠道发布,而且其采用如电子竞价、网络竞拍等新型拍卖方式,能吸引和方便更多的潜在竞拍方,使抵税财物快速有效变现。

三是引入“挂转拍”制度,灵活处理拍卖和变卖的转换,提高执行率,有效避免多次流拍导致的不利后果。所谓“挂转拍”就是标的物经公开挂牌后,若登记竞买的人数达到2人以上的,则进入拍卖程序;若登记竞买人数为1人,按照挂牌价与买方报价孰高原则与登记人直接签约。“挂转拍”与现行国有产权交易、金融资产交易处置方式的思路吻合一致。这一制度并不违背“拍卖优先”的原则,但从程序安排上又灵活保障了交易的快速完成,既给真正想购买的竞买人交易机会,减少串标、围标现象和流拍率,又能很好地保护买卖双方的权益,它综合了招标、拍卖和协议方式的优点。

按照现行抵税办法规定,一般财物至少需要经过一次流拍,特殊情况下需要经过两次流拍,才能转为变卖。在拍卖模式下,如只有一人登记竞买的,为流拍,流拍后一般均降低拍卖保留价再次拍卖或者变卖,最终即使拍卖或变卖成功,也可能出现成交价低于第一次拍卖保留价的情况。而“挂转拍”制度则最大限度地避免了这一情况的发生。此外,“挂转拍”基本可以在一个程序中完成抵税财物的变现交易,有效缩短了执行周期,提高了执行效率,节约了执行成本。

上述建议的第一项和第二项并不与现行法律和规范冲突,只要在制度设计中避开法律或规范另有规定的特殊种类的财物,并与法院、产权过户机构等部门沟通协调好,即可由基层税务机关采用规范性文件的形式确立操作流程组织实施,但对于“挂转拍”制度的引入则需要更为巧妙的制度安排。

从表面上看,“挂转拍”是对国家税务总局抵税办法的突破。为解决此问题,不妨引入被执行人“前置同意”的方式,即在抵税财物拍卖、变卖决定书中明确告知被执行人,其抵税财物将采用“挂转拍”的方式进行拍卖和变卖,并告知被执行人,若被执行人反对,可在指定时间提交书面意见。被执行人如在指定时间提交了反对的书面意见,则视为其“要求进行第二次拍卖”,否则视为被执行人“未提出进行第二次拍卖的要求”而执行“挂转拍”。当然,如果能通过实践最终推动抵税办法的修改和完善是上策。

强制执行抵税财物一般涉及对被执行人大额财产的处分,关系到纳税人的切身利益,因此有必要规范抵税财物强制执行方面的相关制度,消除部分税务人员对强制执行工作存在的畏惧心理,提高执行效率,降低执行风险。笔者在大量调研基础之上,希望能通过分析、借鉴司法执行经验,探索出既符合现实需要又具备可操作性的新型抵税财物拍卖、变卖工作方式,以促进税收征管手段的创新和优化,在保障国家税款的同时维护纳税人的合法权益。

 

 

作者单位:深圳市地税局

 

 

(源自《中国税务报》201442 陈若星 张红萍