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中国财经报:碳税与碳交易协调配合的国际新进展
录入: caoming       点击数: 140      录入时间:2018/5/29 11:18:17

 

  在今年两会期间,全国人大代表、阳光电源股份有限公司董事长曹仁贤曾建议,尽快将二氧化碳列为污染物,并提高二氧化碳排放成本;全国人大代表、通威集团董事局主席刘汉元还进一步建议,全面推行碳税政策,进一步增加碳排放成本和费用,从而促使煤炭、石油等化石燃料的消费逐渐减少。随着环保税首个征期的落幕,我国绿色税制建设跨出了坚实一步,也进一步引发了“税收如何引导环境良性发展”的多重思考和研究。

  据了解,目前碳税和碳排放权交易(以下简称“碳交易”)是碳减排的两种主要政策手段,在全球诸多国家和地区得到了积极的应用。在早期,理论界将碳税和碳交易视为替代性工具,重点进行两种手段的优劣对比分析。在实践上,各个国家和地区则基于本国国情与碳减排需要,选择不同的手段。随着时间推移,越来越多的国家和地区新采取了碳减排市场机制手段,使得全球碳税和碳排放权交易市场都呈现了快速发展的态势。截至20179月,全球已有超过40个国家实施了碳税或碳排放权交易体系,覆盖了25%的全球温室气体排放量。同时,国际社会对碳减排政策的认识也在不断深化,碳税和碳交易的关系得到重新考量。

  笔者认为,碳税和碳交易的政策设计出发点不同,作为减排机制也各有优缺点,但两者并非不可并存。实际上,越来越多的国家和地区也已经认识到碳税与碳交易可并行应用、协调配合,二者的互补使用可以更好地帮助实现减排目标,并付诸实践。而且,从各国实践看,碳税和碳交易的协调配合主要有两种模式:覆盖范围的互补和价格机制的互补。

  第一,碳税与碳交易可以在覆盖范围上互相补充。

  一般而言,从效率角度出发,碳交易体系更适合于大的排放主体,而小的排放主体更适合采取碳税的方式进行规制。因此针对不同行业、不同排放源、不同规模的主体适用不同的政策,可以确保碳定价机制覆盖到所有的排放主体,同时又避免造成同一主体的负担过重。

  在欧洲,欧盟排放交易体系(EUETS)覆盖了电力部门和大工业部门,而碳税则覆盖了来自汽车燃料、居民部门和小工业部门等非ETS排放部门——这些部门贡献了欧洲55%的二氧化碳排放量。所以,新开征碳税的欧盟国家,一般将受EU ETS规制的主体排除在碳税的范围之外。如法国2014年开征的碳税主要针对天然气、石油和煤炭等化石燃料征收,它与EUETS并行存在,没有交叉;葡萄牙2015年开征的碳税同样仅适用于非EUETS部门使用的能源产品。那些在EUETS实施之前已经征收碳税的国家,一般也在EUETS实施后修改税法,免除EU ETS覆盖主体的碳税义务,如冰岛、瑞典、丹麦等国。

  当然,碳税和碳交易并非不可同时覆盖同一部门,为了更好实现减排目标,对一些高排放部门,一些国家在将其覆盖进碳交易体系的同时也对其保持征收碳税,其中较为典型的国家是挪威。

  在挪威,当EUETS开始运行时,由于其众多经济部门已经纳入了碳税的征税范围,因此一些部门(主要是油气部门)并没有与其他欧盟国家一样纳入ETS第一阶段的覆盖范围。在这一阶段,挪威只有10%的二氧化碳排放量(主要来自加工工业)纳入了ETS。从2008年第二阶段开始,挪威不再允许其需要缴纳碳税的油气、造纸等部门免于进入EU ETS。也就是说,从2008年开始,挪威的油气等部门既需要缴纳碳税,同时又受EUETS规制。接着,挪威国内的航空业在2012年也开始同时受两个政策的规制。最新数据显示,挪威油气部门和国内航空部门占全国二氧化碳碳排放量的26%;只受ETS规制的制造业部门,占挪威二氧化碳排放量的22%,而只需缴纳碳税的热电、道路交通、渔业等部门,占挪威二氧化碳排放量的36%

  第二,碳税与碳交易可以在价格机制上互相支撑。

  碳税与碳交易体系的另一种互补形式,是体现在其价格机制上。碳税是一种价格调控手段,可以为碳排放规定固定的价格,而碳交易体系则是一种数量调控工具,通过确定排放总量,由市场交易机制自行决定碳排放权的价格,最终形成的价格是浮动的。但是,市场交易价格受到多种因素影响,因此其价格可以出现剧烈波动,从而偏离政策初衷,削弱其减排功能,特别是当市场碳价长期低迷时,碳价对碳减排的引导作用将无法实现,也就意味着碳交易体系可能面临失效。在这种情况下,通过引入碳税,可以将碳价固定在社会合理水平,避免因为碳交易价过低而造成减排政策无效。

  笔者以英国采取的最低碳价机制(CarbonPriceFloor)为例。因为EUETS的配额价格从2012年开始处于长期偏低的情况,导致碳价无法起到促进低碳投资和发展的目的,进而影响到长期温室气体减排目标的实现。因此,为了促进本国的低碳发展和温室气体减排,英国决定从201341日起引入最低碳价机制,通过在气候变化税中加征排放价格支持机制税率,使企业负担的排放成本达到政策目标所需的水平,从而加强了对本国温室气体排放的管控力度。最初的最低碳价机制将2013年最低碳价设在每吨16英镑,到2020年上升到每吨30英镑。在此期间,如果EUETS的成交价格低于政府规定的最低碳价,政府通过加征气候变化税碳价支持机制(Carbon PriceSupport)税率来弥补差额。2014年,英国首次调低了最低碳价设定值,使其仅体现英国的政策目标。即在2016-2020年间最低碳价被设定为18英镑/吨,以支持英国企业竞争力、抑制家庭能源账单增加,同时仍保持对低碳发电领域的投资激励。最低碳价机制对不同能源品种设定不同税率,但税率严格按照不同能源产品的碳含量进行设置,保证计税商品单位碳排放的税率相同。

  英国的这一做法,说明了碳税与碳交易体系之间也可以存在良好的协调和互补关系,进而起到强化政策效果的作用。在英国之后,法国也曾明确表示有意在国内推行碳价下限机制,覆盖受EUETS管控的法国国内电力公司,并初步拟定在2030年前逐步提升碳价下限碳价,直至达到30欧元/吨二氧化碳的水平。

  另外,价格机制的互补还可以有一种形式,即允许企业进行碳税或碳排放配额之间的交易,并可用以冲抵其纳税义务或减排义务。比如,负有缴纳碳税义务的企业可以多缴纳超出其应纳税额的碳税,并将其多缴纳的税额折算成“排放抵免额”出售给受碳交易体系规制的企业,买方可以用这一抵免额来履行其减排义务。同样,受碳交易体系规制的企业可以将碳配额出售给负有碳税义务的企业,买方可以用碳配额来冲抵应纳碳税税款。从实践来看,目前这一交易形式还没有国家或地区采用,但却有相似的尝试,比如在墨西哥2014年开征的碳税中,企业被允许用国内CDM项目产生的碳信用来冲抵其碳税责任,目的是推动国内减缓项目的发展和碳市场的建立。

总之,在碳税和碳交易出现蓬勃发展趋势的同时,各国对这两种政策的运用认识也在不断加深,不再简单认为二者是对立的,在一国已有一种政策的情况下,仍可以搭配使用另一种政策,通过互补使用,更好地实现本国的减排目标。笔者相信,国际社会在碳税和碳交易上并行应用、协调配合的实践,可以为我国下一步碳减排政策的选择运用提供有益的经验和启示。(施文泼)

     (作者系中国财政科学研究院研究员)

 

 

     (源自《中国财经报》2018529日)