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中国财经报:五年来财税体制改革取得新进展
录入: caoming       点击数: 218      录入时间:2018/6/4 15:30:30
   

   深化财税体制改革是全面深化改革的突破口,是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革,是立足全局、着眼长远的制度创新。自十八届三中全会以来,财政部门在完善预算法推进依法理财、实施规范完整的预算制度、规范地方债务管理、加强预算执行绩效、有序推进税制改革、完善转移支付制度等方面都提出了改革新举措,取得了一定成效,并得到社会各方面的积极评价,构建现代财政制度取得了新进展。

  “立柱架梁”的改革在不断推进

  五年来,通过“立柱架梁”的改革,具有全局性、支撑性的财税体制框架渐渐形成。预算制度改革、税制改革和财政体制改革三位一体的改革框架已经基本建立,机制层面、管理层面的改革也在同步推进。

  在预算制度层面,初步搭建了现代预算管理制度基本框架。预算管理制度改革动手最早、力度最大,是本轮财税体制改革推进最快、成效最为显著的领域。其中,最重要的进展是2015年正式实施了新修订的预算法。预算制度改革的目标是建立全面规范、公开透明的现代预算管理制度。经过几年的努力,阶段性效果已开始显现:现代预算管理制度的基本理念得以确立;以四本预算构建的全口径政府预算体系得以建立,预决算公开透明取得一定成效;地方政府债务管理及风险预警制度正在建立健全;多项具体制度改革有序推进。

  在税制改革层面,围绕“建立公平统一、调节有力的现代税收制度”这一目标,纳入本轮改革的内容包括启动增值税、消费税、资源税、环境税、个人所得税、房地产税六个税种的改革;配合相关改革,修订税收征管法。目前,增值税、资源税改革任务进展明显,环境税立法已完成并已经实施,消费税改革部分启动,税收征管体制改革已启动,个人所得税、房地产税处于改革方案设计完善阶段。

  在财政体制改革层面,中央与地方事权、支出责任划分以及收入划分正在不断推进。一是公布了《全面推行营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》,明确自201651日起,作为未来23年内的过渡方案,以2014年为基数,采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。这是弥补营改增后地方财力,兼顾中央和地方利益的过渡性举措。二是20168月,国务院发布了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,在将事权与支出责任聚焦于财政事权和支出责任的条件下,主要推进中央与地方财政体制改革。三是20182月,国务院办公厅印发《关于基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革方案》,将由中央与地方共同承担支出责任、涉及人民群众基本生活和发展需要的义务教育、学生资助等基本公共服务事项,首先纳入中央与地方共同财政事权范围。同时,制定基本公共服务保障国家基础标准;明确中央与地方分担比例,根据不同地区财力状况,中央分担比例简化归并为五档;设立共同财政事权分类分档转移支付,对共同财政事权基本公共服务事项予以优先保障。方案的出台,有利于明确基本公共服务事项政府间职责,提高基本公共服务的保障水平,推进基本公共服务均等化,并为后续分领域财政事权和支出责任划分改革提供引领。

  优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安,可称之为财政的四大功能,也是新的历史时期评估财税体制改革的标准。对照上述四个方面来评估,当前的财税体制改革已经完成了阶段性改革目标,相关功能得到了完善,现代财政制度的职能作用得到了初步发挥。如通过设立政府引导资金、政府和社会资本合作、政府购买服务等方式,优化引导资源配置;通过营改增改革,从制度上解决货物和服务税制不统一和重复征税问题,促进社会化分工协作,激发企业活力,优化产业结构,维护市场统一;通过推进基本公共服务均等化,进而缩小全国各地机会的不均等,促进社会公平;通过税收法定、预算法定等改革,强化财政的治理功能,避免公共风险和危机,为实现国家的长治久安奠定基础。

  此外,经过五年来的改革,财税体制改革的基础性、支撑性作用,对其他领域改革的牵引、辐射和倒逼作用已初步显现。尤其在供给侧结构性改革去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板五大方面,财税改革均发挥了积极作用。

  从整体上把握公共风险,提升化解公共风险的能力

  财政是国家治理的基础和重要支柱,突出体现财政在公共风险治理中的特殊作用。而我们所面临的公共风险不能从哪一个领域的风险孤立地看,特别是财政风险、金融风险和经济风险之间是相互转化和相互穿透的。由于各种风险本身就存在不确定性,且相生相克,因此,必须从整体上把握公共风险,提升化解公共风险的能力。具体来说,需要放在新时代背景下,站在新的历史方位当中,从财税体制改革入手,强化财政的风险治理功能,使财政作为国家治理的基础更牢固,作为国家治理的支柱更结实。

  第一,以化解公共风险为着眼点,为改革注入确定性。由于整个改革进入“深水区”,加上经济进入新常态和国际环境的复杂多变,构建现代财政制度仍面临着风险与挑战,改革的任务依然十分艰巨。财政本身特点决定了它位于经济、社会、政治制度发挥作用、自我更替的中枢。深化财税体制改革必须以化解国家治理中的公共风险为着眼点,而其中的关键是统一国家财权。同时,要权衡好财政风险与公共风险的关系,处理好民生与发展的关系,强化财政、金融和经济风险统筹管理,形成改革合力。

  第二,以构建中央与地方财政关系为主线,按照“一体两翼”的路径推动财税体制改革。财税体制改革按照预算、税制、财政体制的顺序依次进行,这与当前的实际情况已经不相适应。应当将三者视为整体,以财政体制为主体,以预算、税制为两翼来整体推进财税改革,形成“一体两翼”相互支撑的改革效果。以财政体制改革为主体,特别需要进行中央与地方的事权、财权的改革,理顺各级政府的职责。在推动财政体制改革,划分财政事权和支出责任的过程中,实际上就能反推预算改革和税制改革,前者也为后者提供了目标和方向。

  第三,从两级治理出发,完善中央与地方财政关系。一是国家层面的财政体制要与国家治理架构相适应。中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制,这一点不能动摇,其基本框架依然适用于中央与地方之间行政分权的要求,符合激励相容,有利于调动地方的积极性。二是地方层面的财政体制要与地方治理架构相匹配。地方财政改革应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况,创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。在中央统一领导下,让地方有充分的自主权和责任约束,这是调动地方积极性,让国家充满活力的前提,也是保障国家稳定统一,活而不乱的条件。

  第四,建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。推进国家治理现代化,深化财政改革,预算权的完整和统一是当务之急,迫切需要改变目前法定支出挂钩以及存在部门二次分配权的局面,真正实现预算的完整性。理顺预算权力结构,完善预算决策机制,强化公民对预算的参与,实施全面绩效管理,解决办事和花钱“两张皮”的问题。

  第五,建立辖区财政责任机制,构建和完善地方税体系。防止省以下各级政府的“层级化”行为倾向,建立有效的辖区财政责任机制,这是省以下财政体制改革的核心。要明确辖区内的横向财政平衡责任,明确辖区内的纵向财政平衡责任,并从完善国家治理体系高度推进营改增后地方税改革。

  第六,强化资金统筹,提高财政支出效率。财政资金使用反映国家治理的状态,是一个庞大而又有机的系统,必须围绕功能目标统筹各主体的活动和行为,有序协同、形成合力。统筹财政资金,不是简单归堆集中,也不是简单集权,更不是放松预算约束随意调整预算,而是要立足眼前,化解存量固化,优化支出结构,更要放眼长远健全体制机制,明确主体职能,强化责任,形成财政资金充分、有效使用的良性循环,发挥财政在国家治理中的作用。强化资金统筹使用,要健全资金使用绩效与分配挂钩机制,存量资金或结余资金与预算安排挂钩,探索建立预算安排与支出绩效挂钩机制,防止部门利益绑架财政安排。

第七,与其他相关改革的协调。财税体制改革虽然是总体改革的切入口和“牛鼻子”,但也不能单兵突进,还需要其他改革的协调配合。国际、经济、社会的不确定因素都会影响改革的进程和效果。因此,要加快要素市场化改革,促进金融“血液”有效循环;推动政府治理改革,警惕政府自身制造风险或产生“合成谬误”;将宏观调控升级为宏观管理,并把防范重大风险放在首位。 (刘尚希)

(作者系中国财政科学研究院院长)

 

 

(源自《中国财经报》201862日)